浙江省素有“七山一水二分田”之称，是一个资源小省，人均资源占有量相当于全国平均水平的11.5%，居全国倒数第三位；土地资源更为匮乏，人均耕地面积只有0.5亩左右,低于联合国确定的0.8亩警界线，人地矛盾十分尖锐。禁止毁地制砖，加快发展新型墙体材料，节约和保护不可再生的土地资源，是全省实施可持续发展战略所面临的紧迫任务。为此，浙江省人民政府于1992年下发《关于加快发展新型墙体材料的通知》，开展墙体材料改革工作。1997年省政府又颁布《浙江省新型墙体材料开发利用管理办法》（简称省政府第87号令），采取征收墙改专项基金这一主干调控政策，进一步加大墙体材料改革工作力度，遏制实心粘土砖的生产和使用，引导建设单位广泛应用各类新墙材，有效地保护了宝贵的土地资源，促进了墙材行业的结构调整，使我省的墙改工作走上了法制化、规范化的道路。
我国己加入世贸组织。最近，国家有关政策作了调整，继续保留了墙改专项基金，并且对墙改专项基金征收、使用、管理作了新规定，专项基金管理方式由预算外纳入预算内管理。因此，在新形势下,探索如何建立进一步促进墙改事业
发展的专项基金征收、管理、使用的新机制，更好地贯彻落实财政部、国家经贸委发布的《新型墙体材料专项基金征收和使用管理办法》，是当前我省墙体材料改革工作所面临的新课题。
一、墙改专项基金的主要作用
（一）墙改专项基金的征收，提高了全社会对墙改工作重要意义的认识。在社会主义市场经济条件下，省政府深思熟虑，高瞻远瞩，发布政令，用经济、法律和行政手段，从生产和使用两个环节，限制实心粘土砖的生产和使用，表明了省政府保护土地，保护环境，实施可持续发展战略的决心。各级政府制定目标，落实措施，推动全省墙改工作的开展。各级新墙办利用各种形式，广泛宣传墙体材料改革的重要意义，使人们从征收墙改专项基金这一调控政策中认识到，墙体材料改革是我省实施可持续发展战略的一项重大举措，是“功在当代，利在千秋”的伟业。
（二）墙改专项基金的征收，有力地推动了全省墙改事业的发展。省政府第87号令颁布以来，全省墙改工作出现了崭新的局面。一是加快了新型墙体材料的发展。全省新型墙体材料生产企业已达970家，1997年至2001年，共生产新型墙体材料374.36亿块标准砖，年均增加19.5个百分点，2001年新型墙体材料产量达到110.72亿块标准砖，占墙体材料总量的47%。新型墙体材料己占据半壁江山，形成了具有本省特色的，以多孔砖、小型混凝土砌块为主体，砖、板、块、瓦相配套，高、中、低产品并举的产业体系；二是促进了新型墙体材料的推广应用。2001年新型墙体材料在全省各类建筑中应用比例达到65.87%，杭州、温州等一些城市应用比例达到90%以上，非粘土类新型墙体材料的建筑应用，实现由试点、示范向全面应用转变，由城区向集镇、农村拓展；三是有力地遏制了实心粘土砖的生产和使用。2001年实心粘土砖产量124.81亿块标准砖，比1996年减少86.11亿块标准砖，年均递减8.2%；四是推进了全省城镇禁用实心粘土砖工作的进程。至2001年1月，我省11个市全面“禁实”，2002年7月1日起，全省县（市）政府所在地的城镇全面实行“禁实”工作；五是有利于促进资源综合利用，改善生态环境。墙改专项基金的征收，为墙材企业充分利用垃圾、锅炉炉渣、粉煤灰、煤矸石、江河湖淤泥、采矿场石屑等废弃资源开发新型墙体材料，提供了广阔的发展前景。1997年至2001年，全省累计利用工业废渣860万吨，保护耕地6.2万亩，节约能源233万吨，取得了较为显著的经济效益、环境效益和社会效益。
（三）墙改专项基金的使用，有效地促进了新墙材生产上规模、应用技术上水平。到2001年底，全省累计已投入科研开发、技术改造、推广应用及扶持新墙材生产企业的墙改专项基金达1.82亿元。一是开展了新墙材科学研究。各地新墙办会同有关部门，开展新墙材行业标准、地方标准、技术规程、施工规范、通用图集等技术标准的制定，加快新墙材研制开发和推广应用。省新墙办牵头，有关部门共同编制砼多孔砖行业标准。杭州市新墙办针对砼砌块墙体裂缝问题，拨出墙改专项基金1600万元，与浙江大学开展砼砌块墙体裂缝控制技术试点，研究成果达到国际先进水平；二是以贴息的形式，支持生产企业技术改造，更新装备，使企业规模不断扩大，产品档次和工艺技术明显改善，新墙材行业得到快速发展。1997年至2001年，全省吸引社会投入新墙材项目资金9.5亿元，共引进混凝土砌块生产线4条，从而使我省的砌块生产工艺、技术装备和产品档次达到国际水平；建成混凝土瓦生产线79条，其中引进生产线7条；建成轻质条板生产线71条；实心粘土砖企业转产多孔粘土砖511家。多孔粘土砖年生产能力达到93亿块标准砖，混凝土小型砌块年生产能力达到250万立方米，彩色水泥瓦产量达1500万平方米，轻质条板年生产能力1200万平方米；三是整顿砖瓦行业，加快淘汰落后生产力。全省各级新墙办拨出专项基金，开展砖瓦行业质量整顿，淘汰关闭规模小、产品质量差的实心粘土砖生产企业。桐乡市于1999年率先在全省开展砖瓦行业整顿，分四年时间，淘汰关闭砖瓦企业80家，压缩比例达到60%，腾出企业占地面积6000多亩；四是支持开展各类新墙材试点示范和小城镇墙改试点项目建设，推进城乡墙改事业协调发展。嘉兴市新墙办投资400多万元，采用钢丝网架聚苯乙烯泡沫轻板，建造2-3层示范房，获得1998年浙江科技三等奖；绍兴市“快阁苑”砼砌块建筑、湖州市中心医院病房砼砌块大楼分别获得“钱江杯”、“鲁班奖”。2001年全省首批确定6个以非粘土墙体材料为主的省级小城镇新墙材应用试点工程，总建筑面积67000平方米，这些试点项目，辐射和带动了小城镇墙改工作的开展，全省共完成新墙材试点项目80个，总建筑面积118万平方米。2002年省级第二批小城镇试点项目8个，总建筑面积120780平方米。新墙材试点、示范工程的实施，促进了我省新墙材建筑应用水平的提高和建筑功能的改善。
（四）墙改专项基金为全省墙改事业的发展提供了有力的组织和物质保证。墙改专项基金为墙体材料改革日常管理工作提供了正常经费来源。全省建立和健全了各级墙改工作机构91个，墙改工作人员476人，职责明确，工作到位，实现了我省墙改事业的第一次飞跃，为全省正在进行的城镇禁止使用实心粘土砖、推进小城镇和农村墙改以及实施建筑节能奠定了组织基础和物质基础，进而为建设“绿色浙江”作出积极的贡献。
二、浙江省墙改专项基金征收、使用和管理基本情况
(一)现状
我省墙体材料改革工作起步于1988年，根据国务院《关于加快墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（国发[1992]66号）和浙江省人民政府《关于加快发展新型墙体材料的通知》（浙政[1992]20号）文件要求，有条件的市县开始征收墙改专项基金，但由于缺少必要的政策法规依据和调控措施，全省墙改工作没有实质性的进展。1997年7月，省政府颁布第87号令，以法规的形式实施征收墙改专项基金政策，明确规定：在本省新建、改建、扩建的建设工程，建设单位和个人必须按每平方米建筑面积10元缴纳专项基金；未经省人民政府批准，任何地区、单位和个人无权批准减免专项基金；建设项目使用新型墙体材料的，按使用新型墙体材料比例退还专项用费；专项基金必须专款专用，任何单位和个人不得截留、挪用。墙改专项基金政策实施以来，根据省政府令对墙改专项基金管理的要求，全省各地墙改工作机构严格执行专项基金各项管理规定，明确职责和管理程序，落实措施，加强基金的管理，确保墙改事业健康有序地发展。
1、建立健全与主体法规相配套的法规体系。为便于墙改专项基金政策操作，省政府有关部门，省发展新型墙体材料办公室先后制定了《浙江省新型墙体材料开发利用管理办法实施意见》、《浙江省新型墙体材料开发利用管理办法释义》、《浙江省发展新型墙体材料专项用费收费票据管理办法》、《浙江省发展新型墙体材料专项贴息资金管理暂行办法》等规范性文件，贯彻落实省政府第87号令，使全省各级墙改工作机构的专项基金管理工作有法可依，有章可循，规范操作，从严管理。
2、明确职责，提高素质，依法行政。根据省政府令，在墙改专项基金管理工作中，一是开展财会人员执法培训，经考核合格持证上岗；二是建章立制，规范操作。建立墙改专项基金征收、核验、返退管理制度和办事程序，严格按照规定标准、范围、对象进行征收；三是专项基金实行“收支两条线”管理；四是严格专项基金使用审批制度，由同级财政部门审批并报上级部门备案；五是严格控制非生产性支出。工作经费实行年初预算，年终决算的管理制度。
3、强化监督检查，确保基金安全。省新墙办把墙改专项基金征收、使用、管理纳入各级新墙办年度目标管理考核的一项主要内容，实行一票否决制，发现违法违规情况的，取消考核资格，对责任人依法追究责任；定期组织墙改专项基金抽查，防止各种违法违规行为的发生；同时接受同级财政、审计、物价等部门的监督检查，确保墙改专项基金的安全。由于措施得力，监督有效，全省墙改专项基金管理工作总体执行情况较好，促进了全省墙改事业的健康发展。
（二）存在的主要问题
1、墙改专项基金征收不到位。个别地方政府片面认为墙改专项基金影响地方投资环境，以招商引资为名，发文取消或缓征开发区、工业园区、学校、重点项目、外商投资企业等墙改专项基金的征收，造成个别地方新建、扩建实心粘土砖生产线和建设项目大量使用实心粘土砖回潮的现象。
2、挪用、平摊墙改专项基金的现象时有发生。部分地方政府还未将墙改专项基金列入预算管理，并视一般基金收取高比例调节基金，平衡地方财政预算。个别墙改工作机构的主管部门把墙改专项基金作为下属单位收入的一部分，随意平调、挪用、分摊墙改专项基金及资产，造成国有资产流失。
3、行政处罚难以落实。由于在相关法规中没有明确墙改工作机构具有执法权、处罚权，因此在日常监督管理上，对建设项目使用实心粘土砖和拒缴墙改专项基金的违规违法
行为难以严肃查处。
4、返退比例不合理。省政府第87号令规定孔洞率大于23%的粘土砖视作新型墙体材料。按实心粘土砖与多孔粘土砖消耗的资源比例来计算，多孔粘土砖比实心粘土砖节省粘土资源在23%左右，而实际返退墙改专项基金比例70%，不利于非粘土类新型墙体材料的发展和推广应用。
5、全省墙改工作发展不平衡。墙改工作起步较早的市县，由于前几年建设项目使用新型墙体材料比例较低，返退较少，墙改专项基金结余较多，生产性资金投入又少，沉淀资金较大，专项基金没有充分发挥促进新型墙体材料生产的作用；墙改工作起步较迟的市县，由于建设项目新型墙体材料使用量在逐年递增，返退率高，结余额小,对新墙材生产难以起到应有的促进作用。
上述问题如不引起重视，其后果将会造成墙改专项基金这一国有资产流失，严重削弱墙改专项基金政策的调控、导向作用，给来之不易的墙改工作新局面带来负面影响。
三、主要对策措施
在各级政府的重视下，通过各地墙改工作机构的努力，全省墙体材料改革工作取得了长足的发展，墙改专项基金作为支柱性政策功不可没。为进一步发展全省墙改工作，为建设“绿色浙江”作出新的贡献，需要进一步统一思想认识，加强墙改专项基金征收、使用和管理工作，更好地发挥专项基金的调控作用。
（一）统一思想，从可持续发展战略高度认识墙改专项基金的重要性和必要性
1、墙体材料改革是实践“三个代表”重要思想和建设“绿色浙江”的具体体现。浙江是全国的经济大省，也是一个资源小省。当前全省经济快速发展，城市化进程步伐加快与土地日趋减少的矛盾十分突出。传统的粘土砖瓦生产，加剧土地资源的消耗，使这一矛盾更加凸现。去年仅我省生产的124.8亿块实心粘土砖及84.6亿块空心砖，就需取土5000万吨以上，按平均取土2米深计算，年破坏土地3万亩，消耗能源160万吨标煤，严重毁坏土地和污染环境。传统的粘土砖瓦生产已成为我省经济和社会可持续发展的大忌。墙体材料改革不仅是节约资源、保护生态环境，也是保护和发展生产力，代表了广大人民群众的迫切愿望，是实现“三个代表”重要思想的体现。而现阶段墙改专项基金是推动墙改事业发展的重要手段，各级政府都要站在国策省情和讲政治的高度，认识墙体材料改革工作的重要意义，不折不扣地贯彻好省政府第87号令和国家墙改专项基金征管办法的精神，征好、管好、用好专项基金。按照党的十六大提出全面建设小康社会、走新型工业化道路和省党代会提出建设“绿色浙江”的总体要求和目标，把墙改工作纳入经济社会发展规划，明确职责，制定措施，扎实工作，为全省的城市化建设和可持续发展作出新贡献。
2、墙改专项基金是国家宏观调控和产业导向的重要措施之一。淘汰落后的粘土砖的生产与使用，鼓励和支持发展新型墙体材料，既符合我国的国情，也是产业政策调整的必要措施。一是可调节不合理的价格差，为新墙材提供发展空间。发达国家限制粘土砖的生产与使用，所采取的政策措施主要是提高实心粘土砖的相对价格。2001年12月1日起，国家采取对粘土砖产品按17%的税率征收增值税，对新型墙体材料产品减半征收增值税的政策，相对缩小了粘土砖与新型墙体材料的比价，但是砖瓦企业属劳动密集型企业，工艺简单、设备简陋、技术档次低，粘土资源和劳动力价格低廉，粘土砖在市场竞争中仍有价格优势。而新型墙材企业在原料价格、生产设备的投入、工艺技术水平、人员素质要求上远远高于普通砖瓦企业，因而造成产品成本价格高于粘土类产品，在市场竞争中仍处于劣势。要使新型墙体材料在市场经济条件下实行公平竞争，国家必然要采取宏观调控措施，引导行业经济朝正确的方向发展。二是保护资源和环境，实施可持续发展的需要。国务院在取消227项行政事业性收费的情况下，继续保留了墙改专项基金，体现了国家对墙改工作的高度重视。我国是一个发展中国家，加入WTO以后，在多边贸易体制的推动下，地方和企业的贸易自主权将有所扩大，发达国家极有可能利用我国各级政府、企业急于发展地方经济的心理，诱使我国超强度开发资源，使我国沦为“资源最佳配置”的牺牲品，加剧资源环境的破坏，使可持续发展战略无法实施。而我国现有的资源环境保护措施十分脆弱，为使我国的基本国策不受干扰，对现阶段行之有效的经济调控政策必须继续贯彻实施。
3、墙改专项基金是巩固墙改成果，推进墙改事业深入发展的必然要求。一是墙改专项基金是巩固墙改成果的需要。我国墙体材料改革自二十世纪六十年代中期开始，己经历了“三起两落”。1992年，国务院下发66号文件，要求各地在实心粘土砖价外加收墙改“专项用费”，以经济调控手段，强制推进墙改工作。我省墙改工作自1992年开始，仅在杭州、宁波、嘉兴等少数城市开展。1997年，省政府第87号令颁布，墙改工作在全省县一级以上城市全面铺开，有力地推动了墙改工作开展，带动了全省新型墙体材料产业的兴起，并成为建材工业新的增长点。没有省政府令，没有墙改专项基金的调控措施，就没有全省墙改工作的新局面。二是防止使用实心粘土砖反弹的需要。实践证明，凡墙改专项基金征收到位的地方，新型墙体材料生产和应用发展就快；凡任意减免或墙改专项基金征收不到位的地方，建筑市场仍是实心粘土砖一统天下的局面。三是支持非粘土类新墙材发展的需要。我省新型墙体材料经过10年的发展，新型墙体材料已占据半壁江山，但非粘土类新墙材只占11%，建筑项目使用新型墙体材料仍然以多孔粘土砖为主，粘土制品退出历史舞台还有一段较长的历史过程，墙体材料改革任重道远。四是巩固扩大“禁实”成果的需要。当前，全省县一级城镇建设项目禁止使用实心粘土砖工作刚刚起步，现处在攻坚阶段，2003年7月1日起，全省建制镇建筑中禁止使用实心粘土砖工作将启动，面临的阻力和困难较大，任务更加艰巨。如果不充分利用墙改专项基金这一支柱政策的支撑，将会造成全省“禁实”目标难以实现。总结历史经验教训，必须继续发挥墙改专项基金这一支柱性政策的作用，加大墙体材料改革力度，促进全省墙改事业持续稳定发展。
（二）规范墙改专项基金征收办法
严格规范墙改专项基金征收程序。墙改专项基金必须执行先征后退的规定，建设项目征收墙改专项基金应纳入各级政府在审批办证（行政）服务中心收费目录，严格按照国家、省政府的规定标准统一收取，未按规定缴纳墙改专项基金的建设工程，规划部门不得发放规划许可证，有关行政部门不得批准开工。新墙办也可委托有关单位代征，签订代征协议，出具委托书，按月结报征收金额。征收墙改专项基金必须统一使用省财政部门监制的《浙江省发展新型墙体材料专项基金收费票据》，省新墙办运用电子计算机管理网络，加强对全省墙改专项基金征收工作的监督。任何地方、部门和单位不得擅自改变墙改专项基金征收对象、扩大征收范围、提高征收标准或减、免、缓征墙改专项基金，对未按规定徼纳墙改专项基金的单位和个人，各级新墙办要责令补交，拒不执行者，新墙办核定违规事实后，移交有关部门查处。
（三）规范墙改专项基金返退制度
目前各地墙改专项基金返退比例计算方法不一致，有的是根据建筑面积实际使用情况计算返退比例，有的是凭建设单位购买材料发票来计算返退比例，有的是根据建设项目审计决算书计算返退比例，实际返退存在一定误差，必须予以完善。
根据国家颁布的新型墙体材料产品目录，建设项目符合条件的，按实际使用新型墙体材料比例返退墙改专项基金，使用多孔粘土砖的建设项目，应按其节土率折算返退比例; 健全完善建设项目使用新型墙体材料现场验收工作程序及项目建设单位申请返退程序;健全完善全省墙改专项基金返退标准，统一使用新型墙体材料计算公式，明确返退结办时间;建立墙改专项基金征收、返退台帐及档案管理制度。
（四）规范墙改专项基金管理制度
1、墙改专项基金纳入政府预算管理。各级新墙办预收的专项基金，按照财政部门规定，全额缴入“财政专户-预收往来”帐户，专项基金征收收入缴入地方国库。防止平调、挪用墙改专项基金和私设“小金库”，杜绝腐败行为的发生。
2、严格控制非生产性支出，确保专项基金专款专用。各地墙改机构工作经费逐步由同级财政部门按照编制从正常预算经费核拨，实行预决算管理制度。
3、加强墙改专项基金监督管理制度。墙改专项基金征收、使用、管理应当接受同级财政、审计、物价等部门监督，主管部门和上级新墙办要定期、不定期组织对墙改专项基金管理使用情况检查和抽查，发现问题及时纠正处理。对随意减免墙改专项基金的现象，应严格依法进行查处，维护省政府令的严肃性。
（五）规范墙改专项基金的生产性投入管理制度
1、墙改专项基金生产性投入原则：新型墙体材料生产和应用项目应符合国家产业政策要求，具有一定的规模和科技含量，并具有推广价值。
2、墙改专项基金生产性投入的主要对象：符合国家产业政策导向的基建技改项目；产品上档次、上规模、技术先进的生产技改项目；具有一定科技含量的非粘土类新型墙材（含资源综合利用）产品开发项目；新工艺、新设备和产品标准、设计规范、施工规范、规程、通用图集等科研技术项目；新型墙材推广应用试点项目；小城镇及农村新型墙材应用试点项目；符合国家标准的建筑节能试点项目。
3、墙改专项基金的生产性投入的方式：以贴息形式，对企业新产品（非粘土类）开发、技术改造及资源综合利用产品，要确定贴息比例；以补助形式，用于生产非粘土类新型墙材的产品、新型墙材推广应用试点示范项目、小城镇试点、科研项目；以奖励形式，对墙材革新工作作出贡献的单位和个人进行奖励。
4、墙改专项基金生产性投入管理：墙改专项基金贴息、补助形式的投入，要签订专项基金使用目标责任书，建立基金投入使用情况报告制度。墙改专项基金投放量较大的新型墙体材料基本建设项目、技术改造项目和科研开发项目，应严格按照国家有关专项基金使用审批程序和管理权限办理。项目申请单位向墙改工作机构提出书面申请并提供项目可行性报告，墙改工作机构根据墙改专项基金生产性投入原则对申请报告进行审核，并组织专家对项目可行性报告进行审查，经确认后报财政部门审批拨付使用，拨款部门要与投资对象签订墙改专项基金投入使用合同，明确投资方和使用方的权责利，提高墙改专项基金的使用效益。用于固定资产投资和更新改造的，作为增加各级新墙办国家资本金处理，由各级新墙办作为政府授权部门，以国家资本金投资参股的方式，拥有对投资项目的股权，并利用股权直接参于投资项目的管理和利润分成。
课题组成员:金关标 戚国裕 陈莉娜
俞福源 李良源 杨卫平
吕海燕、李文晔
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